12個使用財政資金2000萬元以上的民生項目,在績效自評的基礎(chǔ)上接受由多方代表參與的“前評價”——這是預(yù)算提交明年初區(qū)人代會前的第一次過堂。
10月29日、31日和11月1日,閔行2014年區(qū)級績效預(yù)算項目前評價會議開了3天。前評價后,部分重點項目將接受公開聽證,直到通過了聽證會,才能正式寫入預(yù)算報告,提交人大代表審查。
試水逾5年的閔行區(qū)財政預(yù)算監(jiān)督改革,逐漸進(jìn)入平穩(wěn)期。作為財政預(yù)算監(jiān)督改革最直接的成果之一,政府預(yù)算項目充分論證后上馬,在閔行區(qū)級層面已成慣例;5年間,相關(guān)創(chuàng)新舉措亦時有涌現(xiàn)。
這一切,圍繞的都是政府的“錢袋子”?!白屫斦陉柟庀逻\行”,親歷改革全程的閔行區(qū)人大常委會副主任凌耀松對這句話頗有感觸,“前幾年不斷尋求突破,現(xiàn)在則要不斷鞏固完善。無論如何,這都不是一件輕松的事情?!?/p>
從囫圇吞棗到“追著不放”
連續(xù)五屆當(dāng)選閔行區(qū)人大代表的錢天信,一度以“書面意見大戶”聞名。但這幾年,這位“典型代表”的大部分精力,轉(zhuǎn)向了預(yù)算報告。
2012年區(qū)人代會上,他領(lǐng)銜32位代表提出了閔行區(qū)首例預(yù)算草案修正案。在仔細(xì)分析預(yù)算數(shù)據(jù)后,他們建議以2011年為基礎(chǔ),將2012年度的黨政機(jī) 關(guān)會議、課題、調(diào)研、評估、咨詢、培訓(xùn)等六項預(yù)算開支削減5%,調(diào)減下來的資金,建議向民生項目傾斜。這份被表決通過的修正案,同時開創(chuàng)了全國人大制度的 先例。
從事黨務(wù)工作出身的錢天信,對數(shù)字并非生來熟稔。2008年以前,他與不少代表一樣,基本“看不懂”預(yù)算報告。早先,每年初區(qū)人代會上代表拿到的預(yù)算報告,只是薄薄一張紙。在熱烈討論政府工作報告之外,很少有代表對預(yù)算報告給予充分關(guān)注。
但久而久之,如何“管住”政府“錢袋子”,開始成為受人矚目的問題。在區(qū)委直接推動下,一場改革悄悄醞釀。
2008年1月,閔行區(qū)四屆人大三次會議上,錢天信和代表們頗感驚訝:收到一本綠皮、由再生紙印刷、358頁的財政預(yù)算詳表,明細(xì)賬目達(dá)1萬多項。
這本細(xì)化的預(yù)算報告,正是閔行財政預(yù)算監(jiān)督改革的肇始。“公共財政應(yīng)當(dāng)保證人大代表的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán),而如果代表連看懂預(yù)算都難,這些 就全談不上?!绷枰烧f。此后,制度層面的創(chuàng)新開始頻現(xiàn):是年12月,閔行區(qū)人大常委會又召開了全國首例針對次年政府預(yù)算項目的公眾聽證會;2011年 起,閔行區(qū)人代會安排政府部門負(fù)責(zé)人專門就預(yù)算問題回答代表詢問;2012年,出臺3年的預(yù)算修正案制度終于“開花結(jié)果”。此外,閔行還首創(chuàng)對部分公共預(yù) 算項目執(zhí)行效果進(jìn)行績效評估,進(jìn)而對預(yù)算額度超過2000萬元的公共服務(wù)項目的必要性進(jìn)行“預(yù)評估”。
一個從“陽光財政”、“民主財政”到“科學(xué)財政”的框架,由此初顯雛形。而在凌耀松看來,人大代表身上的變化尤其可以說明問題:“過去大多數(shù)人拿到預(yù)算報告就是囫圇吞棗,但到今年人代會的預(yù)算專題詢問時,有的代表已經(jīng)對預(yù)算問題追著不放了?!?/p>
“舉手畫圈”場合出現(xiàn)“火藥味”
2008年12月,首場預(yù)算公眾聽證會后,閔行區(qū)收獲外界撲面而來的美譽(yù)。不少人稱此項改革“首開先河”,甚至稱其“堪稱解放思想”。
但凌耀松卻有意為此“降溫”?!捌鋵崳@些甚至都算不上改革?!?年后,他依然堅持當(dāng)年的觀點,“預(yù)算法規(guī)定人大對本級政府預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn),人大及 其常委會對預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督,我們做的都是法律已規(guī)定了的東西。只不過長久以來,由于認(rèn)識不到位和其他原因,大家一直沒有做?!?/p>
令凌耀松一度難以釋懷的,是人們長期的思維定勢:“我們習(xí)慣性地認(rèn)為錢是政府的,怎么花是政府的事,這使人大對預(yù)算的審查和批準(zhǔn)幾乎完全只是程序意義,而沒有實質(zhì)意義。而事實上,公共財政怎么投入,如何分配,是執(zhí)政理念的天平?!?/p>
他反復(fù)引述一位老領(lǐng)導(dǎo)的話:“人大是‘董事長’,政府是‘會計’,財政局是‘出納’,這才符合公共財政的法理?!?/p>
在預(yù)算監(jiān)督改革啟動后,過去“舉舉手畫畫圈”的場合,開始逐漸出現(xiàn)“火藥味”。2011年的預(yù)算聽證會上,一個財政補(bǔ)貼項目就受到公眾陳述人和人大代表 陳述人輪番質(zhì)疑。盡管事先已經(jīng)過周密調(diào)研,項目最終也“涉險過關(guān)”,但聽證會上的“短兵相接”仍令職能部門負(fù)責(zé)人出了一身汗。而在至今5年的聽證會歷史 上,預(yù)算項目被當(dāng)場“關(guān)掉”的案例也不少。
隨著聽證制度深入,政府部門提出預(yù)算項目時愈顯“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢”,唯獨區(qū)財政局比以往輕松不少。區(qū)財政部門負(fù)責(zé)人曾向媒體坦言,相比過去財政部門在信息不對 稱的情況下審核與平衡預(yù)算,如今通過人大代表甚至普通公眾對預(yù)算“預(yù)審”,一則避免了“坐在辦公室里編預(yù)算”的脫離現(xiàn)實性;二則也減少了部門之間的協(xié)調(diào)難 度。
更重要的是,人大把不同意見提在前面,讓很多項目通過聽證能在實施過程中更符合實際,而非在錢花完后再來“秋后算賬”?!斑@已經(jīng)超越了簡單意義上的財政 改革”,復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價中心主任茍燕楠評價說,“更多的是政府管理方式的轉(zhuǎn)變。通過預(yù)算改革,推進(jìn)了行政方式的變革?!?/p>
監(jiān)督真空地帶納入人大監(jiān)督
在區(qū)人大推動預(yù)算監(jiān)督改革同時,閔行區(qū)政府層面的預(yù)算改革亦在同步推進(jìn)。
“改革要獲得實效,政府與人大必然要相互協(xié)同。”閔行區(qū)人大財經(jīng)工委主任葉文昌介紹,就在今年,在區(qū)人大推動下,閔行區(qū)政府開始醞釀一項全新的“財政資 金競爭性分配”制度,即預(yù)算中確定投入的財政補(bǔ)貼,在補(bǔ)貼到具體單位或企業(yè)時,需由各家申報,經(jīng)財政部門、專家包括人大代表評審后,方可決定補(bǔ)貼發(fā)放比例 和力度。葉文昌說,這種類似“招投標(biāo)”的新制度一旦實施,有望進(jìn)一步提高政府公共財政的使用效率。
此前,區(qū)政府已在預(yù)算績效評估、部門預(yù)算細(xì)化等層面著力頗多。2010年,七寶鎮(zhèn)率先復(fù)制預(yù)算聽證會模式,使預(yù)算改革向鎮(zhèn)一級延伸。至今,這一制度在其他街鎮(zhèn)仍在摸索。而此前始終處于監(jiān)督真空地帶的街道、工業(yè)區(qū)預(yù)算,今年起納入?yún)^(qū)人大監(jiān)督,亦被視作預(yù)算改革的新成果。
而在人大方面,多輪創(chuàng)新之后,用制度的方式鞏固先前改革的成果,成為如今最顯要的議題。
近兩年,閔行區(qū)人大專門成立16個由代表組成的小組,對口政府預(yù)算單位,常年跟蹤檢查其預(yù)算執(zhí)行狀況。
在凌耀松看來,類似的努力有望一點點加重“議財”在人大工作中的比重。但他也坦言,距離真正的理想狀態(tài),前路依然漫長。凌耀松說,“但我們能做的,就是堅持?!?/p>